从司法体制改革感知政改走向

　　12月17日召开的全国政法工作会议上，中共中央政治局常委、中央政法委员会书记周永康强调，要着力“推进司法体制和工作机制改革，保障社会公平正义”。

　　由执政党的政法委员会负责领导法院、检察院的司法工作和公安、司法行政等部门的工作，是中国法制的一大特色，一年一度的全国政法工作会议意义重大。2008年正值改革开放30周年，同时新一轮司法改革正在启动，因而此次会议更加受到关注。 

　　此前的11月28日，中共中央政治局原则通过了《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》（下称《司法改革意见》）。该意见由中央政法委会同中央和国家机关的17个部门和有关地方制定，目前已经下发贯彻执行。 

　　据中央政法委副秘书长王其江透露，中央政法委正在抓紧制定实施《改革意见》的分工方案，逐项明确改革的牵头单位和协办单位。而法院、检察院等系统也正在制定和落实各自的司法改革方案。 

　　至此，自中共十七大提出“深化司法体制改革”后，新一轮司法改革正式启幕。 

“恢复司法-司法改革-司法体制改革”三部曲

　　中国目前的司法制度，是1949年之后在废除民国政府的“六法全书”基础上，通过司法改造运动和制定“五四宪法”而奠定的。而当代通常所说的司法改革，是以1978年的改革开放为起点。因为从1957年开始直至“文化大革命”时期，中国的法制与司法制度几乎遭到全面摧毁。 

　　改革开放之后，法制和司法制度逐步恢复重建。从20世纪80年代中期到90年代中期，司法改革中法院的审判方式改革是主要内容，比如，庭审法官坚持居中裁判、重视当事人和律师的作用、重视司法程序的价值等。而1995年《法官法》和《检察官法》的出台，也开启了司法职业化的序幕。 

　　1997年，中共十五大提出“依法治国、建设社会主义法治国家”，并正式提出“司法改革”。最高法院也推出“第一个五年改革纲要”，系统规划法院系统的司法改革，提出了39项具体的改革任务。最高检察院也出台了第一个《检察改革三年实施意见》。 

　　2002年十六大后，司法改革更多地触及体制层面，提出完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，强调保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权等。中共中央成立了专门的司法体制改革领导小组，并于2004年底转发了关于司法体制和工作机制改革的初步意见，确定了35项改革措施。最高法院和最高检察院也于2005年颁布了《人民法院第二个五年改革纲要》和《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》。

　　这一时期的司法体制改革探索颇为活跃，不仅地方司法机关各种改革试验不断涌现，学术界对于司法改革的研讨和建言也是方兴未艾。 

　　这些改革比较注重司法活动与行政活动的区别，特别是对“司法权力地方化、审判活动行政化、法官职业大众化”等问题提出了有针对性的改革措施。 

　　在此期间，推行立案和审判分立、审判和执行分立、审判和监督分立的“三个分立”，施行统一司法考试、严格法官检察院准入制度，死刑核准制度改革，审判委员会制度改革等都取得了重大突破。而从法官脱下以往专政机关色彩浓重的制服、改穿法袍等细节，也凸显了司法改革的方向。 

　　2007年10月召开的中共十七大，又提出要“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”。 

未来改革路在何方

　　2008年11月，中央政法委员会出台的《司法改革意见》，是新一轮司法改革的总方案。据中央政法委副秘书长王其江透露，提出了优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强政法队伍建设、加强政法经费保障等四个方面改革任务。 

　　在优化司法职权配置方面，主要涉及侦查手段和措施、职务犯罪侦查监督、民事执行体制、人民参与监督司法的制度完善等。

　　在落实宽严相济刑事政策方面，提出要把宽严相济刑事政策上升为法律制度并转化落实，对严重危害社会秩序和国家安全的犯罪从严打击，对轻微犯罪和未成年人犯罪实行宽缓挽救的处理等。

　　在加强政法队伍建设方面，涉及招录和培训、行为规范和职业保障、廉政建设以及司法考试制度和律师制度改革完善等。 

　　在加强政法经费保障方面，提出建立分类保障政策和公用经费正常增长机制，改善装备配备、基础设施建设等方面经费保障，特别是加大对中西部困难地区政法经费的支持力度等。 

　　该意见目前只在政法系统内部下发，并未对社会公开发布，外界尚不了解方案细节。不过就目前公开的内容看，此次的改革方案总体基调以“稳定”为重，更多侧重司法政策、人员和经费等实务层面，对于争议较大的一些体制性问题并未过多触及。这一选择也是反映了这一两年来司法改革的新动向。 

　　在学术界和舆论界，最近有关司法职业化、司法精英化与司法民主化、司法大众化的论争，也折射了对司法改革的争议。过去曾被认为不符合程序正义原则和司法特性、已经过时的“马锡五审判方式”（始自陕甘宁边区，由马锡五开创的一种走群众路线的审判方式，归结为“就地审判，不拘形式，深入调查研究，联系群众，解决问题”），又重新被宣传和重视。 

　　总体看，新一轮司法改革坚持的原则中，比较强调“中国特色社会主义方向”和从国情出发，明确提出，要“研究和吸收借鉴人类法治文明的有益成果，又不照抄照搬外国的司法制度和司法体制”。 

　　但这样的改革思路是否真正符合法律科学规律，能否真正取得成效，还有待时间检验。

此次司法体制和工作机制改革，不乏令人振奋和值得期待的亮点。据报道，改革的重点将着眼于加强对权力的监督制约，包括优化司法职权配置、规范司法行为、保障政法经费、落实宽严相济政策、加强政法队伍建设等内容。

　　去年11月28日中共中央政治局原则通过的《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》 (简称《司法改革意见》)，日前已经下发贯彻执行。中央政法委正在抓紧制定实施《司法改革意见》的分工方案，逐项明确改革的牵头单位和协办单位。至此，自2007年10月十七大提出“深化司法体制改革”后，新一轮司法改革正式启幕。

　　此次司法体制和工作机制改革，不乏令人振奋和值得期待的亮点。据报道，改革的重点将着眼于加强对权力的监督制约，包括优化司法职权配置、规范司法行为、保障政法经费、落实宽严相济政策、加强政法队伍建设等内容。在优化司法职权配置方面，可能涉及到将劳动教养的职权由公安机关移交至法院，将部分刑事案件的侦查权从检察院剥离，改由公安机关或其他机关实施，以及将看守所从公安机关移交到司法部(局)体系之下，等等。在保障政法经费方面，将建立分类保障政策和公用经费正常增长机制，改善装备配备、基础设施建设等方面经费保障，特别是加大对中西部困难地区政法经费的支持力度，等等。 

　　上述改革措施的现实针对性和进步意义是显而易见的。将劳动教养的职权由公安机关移交至法院，将较长时间剥夺人身自由的行为，从行政机关自行决定改为由司法机关裁定，符合“尊重和保障人权”的宪法要求；将看守所从公安机关移交到司法部(局)体系，做到侦查权和羁押权的分离与制约，有利于加强对侦查机关询问活动的监督，减少刑讯逼供和冤假错案；建立司法经费“财政分级分类全额负担机制”，加大中央财政保障司法经费的比例，有助于打破司法经费由地方保障的格局，化解司法的地方化难题。看得出，这一轮司法体制和工作机制改革，既照顾了保持现有司法体制相对稳定的需要，也回应了近年来各界对司法体制改革的吁求，并力争要在一些关键领域和环节实现大胆突破。 

　　诚如中央政法委有关负责人所言，司法体制和工作机制改革是政治体制改革的重要组成部分，既要认真研究和吸收借鉴人类法治文明的有益成果，又不照抄照搬外国的司法制度和司法体制。 

　　由此，笔者引申到一个颇有意思的问题：较长一段时间以来，一直有人认为中国的政治体制改革步履缓慢甚至停滞不前，现在，当人们看到新一轮司法体制改革已经正式启动，是否会对中国的政治体制改革产生一些新的认识呢？ 

　　实际上，政治体制改革并不是一个空泛的概念，而是包含着执政党的执政体制改革、国家领导制度改革、人民代表大会制度改革、行政管理体制改革、司法体制改革、财政体制改革、中央与地方关系的调整与理顺等具体而丰富的内容。同时，政治体制改革也不应该是一个敏感词汇。早在上世纪80年代，邓小平就多次强调政治体制改革的重要性：“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通。”十七大报告也指出，“政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应”。与此次司法体制改革充实了政治体制改革的内容一样，十七大、十七届二中全会和十一届全国人大一次会议部署的新一轮深化行政体制改革，包括广受关注的“探索实行职能有机统一的大部门体制”，事实上也为政治体制改革注入了新的活力和动力。从推进行政体制改革和司法体制改革入手，我们可以“开掘”出许多政治体制改革的新课题，为政治体制改革提供现实的支点和空间；而在推进行政体制改革和司法体制改革过程中遇到的一些问题和困难，也需要通过深化政治体制其他层级 (如执政体制、国家领导制度)和领域(如选举制度、财政体制)的改革，从纵向和横向全面推进改革来加以解决。 

　　前段时间，中央党校副校长李君如撰文指出，改革开放以来，中国的政治体制改革具有“把政治体制改革与经济体制改革结合起来”、“把执政党依法执政与参政党依法参政结合起来”、“把党内民主与人民民主结合起来，以党内民主来带动人民民主”等八个方面的特点。他认为，中国在经济体制上进行的许多改革，其实是在以经济体制改革的名义推进政治体制改革，比如在实行家庭联产承包责任制的时候，取消了曾经作为中国“三面红旗”之一的人民公社制度，建立了乡政权，设立了县人大常委会，并由公民直接选举县和县以下人大代表。以此观之，中国的政治体制改革显然并非步履缓慢、停滞不前，而是一直在稳扎稳打、渐进深入，将来还有相当大的成长和发展空间。 

　　从以经济体制改革的名义推进政治体制改革，到通过行政体制、司法体制等方面的改革不断深化政治体制改革，我们可以越来越清晰地感知到中国政治体制改革的逻辑、特点与走向。并非所有的改革都需要大张旗鼓、轰轰烈烈，很多时候，低调务实、坚持不懈的改革更有可能取得实绩和成功。